我国自然保护区与周边社区协调发展问题及对策
发布时间:2019-03-07 15:16     点击数:    字号:T | T
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党的十九大报告提出,要“坚持人与自然和谐共生”,“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。自然保护区的建立无疑是保护生态环境和自然资源的最直接、最有效的途径。根据中国环境状况公报数据显示,截止到2017年底,我国共建立自然保护区2750个,总面积147.17万平方千米,占陆域国土面积的14.86%,为保护我国生物多样性、保障中华民族永续发展等方面发挥了重要作用。

然而,我国的生态环境问题往往和区域经济发展问题相纠缠,矛盾仍然相当突出。据有关研究发现,生物多样性富集区域和经济发展落后的地区具有高度的重合性。自然保护区的建立在一定程度上限制了当地居民原有的传统生活方式,保护和发展之间的矛盾和冲突日益凸显。因此,探讨如何化解自然保护区生态环境保护和社区居民生存的利益冲突,寻求保护与发展的协调模式,将可持续发展和生态文明建设从理论推向实践,是目前众多专家学者及环保工作人士共同关心的话题,也是人类所面临的重大挑战之一。

   一、我国自然保护区保护和社区发展的现状

1986年,加勒特·哈丁在其著名论文“公地悲剧”中说到,“在一个信奉公地自由使用的社会里,每个人追求他自己的最佳利益,毁灭是所有的人趋之若鹜的目的地”。通俗来讲,无论何时,只要许多人共同使用稀缺资源,便会发生资源的枯竭和退化。自然保护区的建立就是要防止公共资源的耗竭性使用,从而实现自然资源的有效利用和管理,不但是促进生物多样性保护的直接有效途径,而且也是自然资源和生态环境保护的重要举措。

根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定,我国自然保护区是指对具有代表性的自然生态系统,珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自1956年我国在鼎湖山建立国内第一个自然保护区以来,经过60多年的发展,我国的自然保护事业发展迅速,国际地位和影响力不断扩大。

 

 

自然保护区是我国可持续发展事业的重要组成部分,但是其保护成效却往往受到周围社区发展需求的影响。关于自然保护区与社区的相互作用关系,辩证地看,具体表现在:一方面,自然保护区的建立为社区的经济发展提供了良好的保障,绿水青山就是金山银山,自然资源和生态环境得到更好的保护,才会有源源不断的潜力和资本以支持社区经济发展;另一方面,发达的社区经济有助于减少对自然保护区内自然资源的依赖,有助于增强当地居民的生态环保意识,进而更好地保障自然保护区取得较好的保护成效。目前我国自然保护区周边社区的现状呈现以下几点特征:

贫困县分布居多,居民整体收入水平较低。在我国生物多样性保护优先区域所涉的县域中,国家级贫困县所占比例达到38%以上。生物多样性丰富的区域往往地处偏远、交通不便,例如在云南、贵州等省份,自然保护区周边的社区收入水平普遍不高,人们生活来源单一,对自然资源的依赖程度高,以传统的农业劳作为主。

)人口众多,受教育程度不高。据不完全统计,目前我国生活在自然保护区核心区、缓冲区的人口有100多万人,平均每个自然保护区内定居人口近7000人,周边社区人口也有50000之多。自然保护区相关社区呈现出人口数量多,人口密度大等特点。而且,由于当地经济发展限制,交通和信息的闭塞,使得社区居民受教育程度不高,文化水平较低。

)资源的利用方式简单。历史上,社区居民往往对自然保护区的自然资源非常依赖,砍伐薪柴、采挖药材、打猎等都是其主要的生产方式和谋生手段。在部分社区的经济来源组成中,开发利用自然资源占据了很大的比重。

    二、我国自然保护区保护和社区发展的问题

近年来我国自然保护区的数量迅速增长,在保护自然生态系统和抢救珍稀濒危野生动植物方面发挥了巨大的作用,但是也不可避免的给周边社区群众的生产生活带来一定影响。主要表现在:

    (一)经济发展与自然保护的“双重陷阱”

我国作为全球最大的发展中国家,经济发展和自然资源保护间存在着客观的矛盾,特别是在一些贫困偏远地区更是陷入了经济发展与自然保护的“双重陷阱”。即社区的经济贫困加速了自然保护区生态环境的破坏及物种减少,生物多样性的降低也加剧了当地社区的贫困。如某国家级自然保护区近年来随着交通条件的改善,旅游业获得发展,由此进入保护区内游客数量与日俱增;再加上社区居民的农业种植、放牧等活动,使得保护区内脆弱的生态系统遭到破坏,当地生态环境质量下降,旅游产业的发展也反过来受到了影响。有些自然保护区因为保护效果较好,野生动物种类和数量不断增加,啄食和践踏农作物、影响社区居民农业收成甚至人身安全的现象时有发生。有些以森林生态系统为主的地区被划为自然保护区后,严格限制社区居民采集食用菌、药材、编织材料、薪材等,社区居民原有的生产资料和收入来源由此断裂,这些状况都在一定程度上加深了自然保护区和社区经济发展之间的矛盾。

    (二)资金缺乏,生态补偿机制不完善

资金缺乏仍然是目前制约我国自然保护区良性发展的重要因素。越是级别低的自然保护区,资金不足的情况就越为突出。资金短缺不仅制约了自然保护区解决历史遗留问题、保障管护人员工资、建设和维护基础设施、提升管护能力水平等方面,也同样影响了自然保护区与周边社区的协调发展。一方面,资金短缺使得勘界立标工作难以施行、日常巡护所需的车辆燃油无法保障,社区居民对保护区的不利影响就难以得到有效制止。另一方面自然保护区条件艰苦,如果基层巡护人员的工资及福利得不到有效保障,也将不利于吸纳社区居民积极参与到自然保护区的共管工作中来。

针对自然保护区经费保障问题,我国很多地区推行了生态补偿措施。但是事实上生态补偿制度在我国自然保护区实施过程中仍有不足,主要体现在保护生态环境资源的成本和收益并不对等。国家虽出台了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》,目前有的保护区每年可以获得330万左右的转移支付经费,用于赎买牧民的牛羊、农民的农田等,来限制生产活动,保护生态环境。但是能直接用来补贴农民经济损失的资金有限,与丧失的发展机会相比,社区居民的利益诉求并不能得到充分满足,这影响了社区居民对自然保护区保护的正确理解和认识,进一步加剧了双方之间矛盾。

    (三)法律保障不完善

进入新时代,我国自然保护区现行法律法规的滞后性和局限性也日益凸显。一个典型的例子就是媒体在对长江上游珍稀鱼类保护调查中发现,法律障碍成为了其开放性水域保护管理困难的重要因素:如果严格按照法规规定,一些开放性水域、黄金水道“核心区禁止入内”“缓冲区只准科研进入”,但事实上,这些水域很难进行完全封闭性管理。

目前我国自然保护区条例存在着一些问题,比如法律效力位阶较低、法律责任制度不健全,对违法行为处罚力度不够等。这些局限性不仅使得自然保护区管理的过程出现困境,在处理保护区与周边居民冲突关系上也缺乏可依照的标准,对于保护区内生活的人员安置问题并没有给出明确的解决办法。如果严格按照法律界定,不但违规现象非常普遍,当地管理部门执法也很困难。

    (四)缺乏公共协商机制,公众保护意识不高

很多地方在做自然保护区保护和社区协调发展时,往往忽略了社区居民的主体性。即只是把社区居民当成管控的对象,并没有充分调研社区居民的意见和想法。有些自然保护区所谓的社区共管大多数情况下都只是保护区自己管,村民实际上并没有参与进来。就目前我国自然保护区内所做的社区工作来看,公众参与的平台和途径也较为匮乏,没有一个公众参与监督机制,因此既削弱了社区居民参与的热情,也缺乏了一种来自基层村民视角的意见效果反馈,不利于相关部门关于自然保护区保护和社区发展相关决策的修改与完善。

    三、我国自然保护区和社区协调发展的途径探析

在我国自然保护区生态环境保护的前提下,本文从政治、经济与文化三个方面的着力点,探寻社区经济发展模式,以期我国自然保护区得到更好保护的同时,也能为周边社区发展带来契机。

    (一)政治结力点:政策法规落地,管理机制理顺

很长一段时间以来,由于缺乏统一的规划,各类自然保护地分属环保、住建、林业、农业、水利、海洋等部门建设和管理,完整的生态系统被行政分割,碎片化现象突出。2017年12月,党的十九大报告明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系,实现保护地的统一管理。目前自然保护区的管理体制和管理方式正在发生转变,将全部交由国家林业和草原局管理。机制已经理顺,我国的自然保护地体系正在经历着一场深刻的历史性变革。

    1.推动法律法规体系的健全

化解我国自然保护区保护和社区发展之间的困境,必须要从健全法律法规体系上着手。既要制定统一的自然保护区法,实现环境法典化,又要结合自然保护区分类标准制定因地适宜的法律条文;既要将自然保护区的筹资渠道和资金保障机制具体化,明确写入法律中,同时也要将具体的社区公众参与规定写入法律。以全面、协调、可持续的科学发展观,建立自然保护区的长效发展机制,保护我国的自然资源、生态系统和生物多样性。

    2.搭建部门共商机制

自然保护区的保护工作涉及多个部门,搭建有效的共商协调机制,才能更好地处理自然保护区保护和社区发展之间的矛盾。要尽快建立起各部门涉及自然保护区事权的责任清单,联合解决自然保护区内的采矿、交通、能源、旅游、农业、经商等突出问题,压实各部门责任。通过共享自然保护区边界信息等,加强各部门联系,杜绝今后再次出现违规立项、审批等问题。

    3.实行绿色考评模式

在各级政府的政绩考评体系中,提升生态环境保护、发展绿色经济等方面的权重。在2018年中央环保督察“回头看”专项行动中,安徽扬子鳄国家级自然保护区不仅存在着大量违规侵占国家一级保护动物扬子鳄的栖息地,一句“鳄重要还是人重要?”更是反映出了有些地方存在只强调GDP的增长,轻视生态保护的情况。建立绿色考评制度,将自然保护区的生态保护成效纳入到政绩工作考察中来,一定程度上可以带动地方政府采取积极有效的措施去保护生态环境和自然资源,同时也能促使社区加强对资源可持续发展方式的探索,更加合理的利用资源。

    (二)经济着力点:探索经济发展和资源保护的协调发展模式

一些学者在“可持续发展生态学”“民族生态学”等学科理论的基础上,提出了探索经济发展和资源保护协调发展的几种模式。

    1.替代生计模式

替代生计模式目前是我国许多自然保护区开展保护和发展工作运用最广泛、最普遍的模式。比如云南白马雪山采用的砖瓦替代房头板、太阳能替代铁皮火炉等能源替代项目,也可以通过节约木材来减少村民对附近树木的采伐,对于森林资源的保护起着重要作用。福建武夷山利用现代科学技术进行合理的生态布局来改变原有粗放的生产方式,发展林茶间作,种植茶树保障了生计的可持续发展,也缓解了保护区资源环境紧张的压力。

    2.生态旅游模式

生态旅游指的是一种结合保护区当地景观文化承载力、资源保护和经济发展的形式,注重保护景观原有风貌的生态效果,兼具文化内涵。在自然保护区的实验区开展生态旅游,既可以把保护区作为一个向公众科普宣教的平台载体,来吸引更多的人了解并参与到生态环境和自然资源的保护中来,也能引进资本,缓解保护与当地发展的矛盾。青海省玉树市尝试通过每年举办自然观察节、观鸟节等形式的自然体验活动,吸收当地牧民作为自然科学爱好者的向导,吸引了公众参与到科学研究中来,在获取一定收益的同时也能激发保护生物多样性的动力,从而推动生态保护和民生保障的共同发展。

黄山世界生物圈保护区不仅仅是一个旅游胜地,更是被国际认可的代表钱塘江流域源区山地生态系统的保护区,并在2018年加入联合国教科文组织世界人与生物圈计划成员。

    3.提供生态产品模式

进入社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中,美好生活需要来自物质美好和精神美好两个方面。自然保护区正是提供优质美好生态产品的最佳场所。依托自然保护区良好的生态环境,通过采用技术手段发展生态产业,提供生态产品和服务,也是缓解当前保护与发展矛盾的有效途径之一。自然保护区管理机构帮助社区举办农业技能培训班,引入适宜的农业种植改良品种及技术,创建健康养生疗养特色小镇等,都可为当地社区增收创收。例如四川唐家河国家级自然保护区通过对接企业与社区,引进了魔芋种植、果品加工、中蜂养殖等生态产业项目,在社区管理、产业发展和农民收入等方面迈向了“现代化”。

    (三)文化合力点:重视文化手段,搭上当地传统习俗的顺风车

重视文化手段,在认知层面上加强对社区居民的科普宣教工作,行动层面上借力当地社区居民长期形成的传统文化,探讨规律,找出化解矛盾之道。

    1.重视宣教和生态知识解读

在完善自然保护区管理工作的同时,管理人员应针对社区居民开展多种形式的科普宣教工作,加强对公众的自然保护区宣传教育,普及法律和环保知识,强化提高公众保护和合理利用自然资源的意识素养。包括针对社区周边学校举办生态环境保护教育讲座,发放宣传画册和海报等,通过标志牌、挂历等易于接受的形式传送保护生物多样性的重要信息。例如广西北仑河口国家级自然保护区为加强沿海村民对红树林的保护意识,管理处编制了《广西北仑河口国家级自然保护区红树林生态保护图册》、《科普手册:带你看看红树林》等书籍,采用漫画讲解的形式,生动有趣,可读性较强,取得了较好效果,据实地调研,近年来附近社区村民基本人人都知道红树林的作用,并且自发种植红树林。

    2.利用传统习俗,化解社区共管和生态移民阻力

民族生态学认为,一个民族如果不能与其生存的自然环境和谐共存,并在变化中通过“再认知”、“再实践”和“制度下”达到新的平衡,其结果必然导致其民族迁徙、削弱或灭亡。因此有些当地的传统文化往往包含着当地居民与其生存的自然环境的关系。通过搭接这种关系,实现对生物多样性的保护和利用,也能减少社区保护工作的阻力。一个典型例子就是金平分水岭自然保护区,保护区内居民以拉祜族为主,在他们的信仰中,自己周围生活的山是神山,神圣不可侵犯,不然就会遭到惩罚。此外,北仑河口国家级自然保护区周边的巫头村、山心村分布的居民大多都是京族,京族人以海洋渔业生产为主,信奉海神,每年都要举办哈节纪念海神公的诞生。自然保护区管理机构在开展社区共管等一些保护工作时,利用他们的习俗文化,将自然生态元素融入到文化节日仪式中,社区村民不仅能服从保护规定,更能自愿参加保护管理工作,有的村民自发组成巡护队,发现周围生态环境破坏等情况会自觉上报,一些村子还会制定有关生态环境保护的乡规民约。

    四、小结

生态环境保护是自然保护区周边社区发展的一个公共议题,营造良好的保护与发展关系,需要来自政策法规的护航、需要各级政府和有关部门的支持、更需要获得全社会共同的广泛关注。在处理保护与发展关系时,我们不能将自然保护简单地视为“封禁限制”,也不能将社区发展片面地理解为“增加收入”。发展是要讲全面、协调和可持续的,发展中产生的问题还要在发展中得以解决,要认真贯彻习近平总书记提出的“坚持生态优先、绿色发展”的战略定位。文化更是一种软实力,重视文化宣教等手段,在识别具体问题的基础上,实事求是,因地制宜地解决当地保护和发展的矛盾。

 

来源:绿叶杂志2018年第12期作者:王伟、刘方正、陈念念

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